引言
全球光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)成長速度驚人，從1998年開始，世界光伏市場出現(xiàn)了供不應(yīng)求的局面，光伏電池產(chǎn)量年增長率保持在30%-40%，2004年更是創(chuàng)造歷史新高，增長率達到67%，年產(chǎn)量達到1253MW。世界光伏電池產(chǎn)量由1997年的12.58萬kW增加到2007年的400萬kW，年均增長率為41.3%，2002年到2007年的年均增長率達到49.5%。2008年，全球光伏電池產(chǎn)量達到500萬kW，較2007年增長了25%。
國際研究機構(gòu)iSuppli公司2011年初發(fā)布的光伏行業(yè)研究報告稱，2010年全球光伏裝機量同比2009年增速超過100%，達到15.7GW，高于業(yè)內(nèi)普遍預(yù)計的15GW，2011年增幅將達到22.6%]。
大力發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)已成為世界各國的共識[5]，主要發(fā)達國家都制定了相應(yīng)的政策扶持本國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國正處于光伏產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展階段，但“兩頭在外”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制約了我國光伏產(chǎn)業(yè)的進一步提升，為此，國家應(yīng)制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策扶持光伏產(chǎn)業(yè)健康、快速發(fā)展。
1 我國目前光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展狀況和存在的問題
1.1 我國目前光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況
在國際市場強大需求的拉動下，中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，成為世界光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展最快的國家之一。
（1）硅材料生產(chǎn)方面。在市場需求和資本的有力推動下，中國于2006年開始上馬眾多多晶硅項目，到2009年，全國已建成或在建項目超過50個，項目產(chǎn)能將在2010-2012年釋放80%，到2010年多晶硅生產(chǎn)超過3.5萬t。這些項目的實施，在一定程度上能改善我國國內(nèi)多晶硅供求的缺口。
（2）光伏電池生產(chǎn)方面。2007年，中國光伏電池產(chǎn)量首次超過德國和日本，居世界第1位；2007年至今，中國已經(jīng)連續(xù)4年光伏電池產(chǎn)量居世界首位。2010年，中國光伏電池產(chǎn)量達到8GW，超過全球光伏電池總產(chǎn)量的50%。目前，中國有上百家生產(chǎn)光伏產(chǎn)品的企業(yè)，并開展了晶體硅高效電池、非晶硅薄膜電池、碲化鎘和銅銦硒薄膜電池、多晶硅薄膜電池以及光伏發(fā)電應(yīng)用系統(tǒng)關(guān)鍵技術(shù)的研究。我國光伏電池生產(chǎn)企業(yè)不僅制定了宏偉的電池生產(chǎn)擴產(chǎn)計劃，還向產(chǎn)業(yè)鏈上下游拓展，業(yè)務(wù)延伸至多晶硅材料、硅片、組件及系統(tǒng)安裝等。
1.2 存在的問題
1.2.1 內(nèi)需嚴重不足
到2010年，中國光伏電池制造業(yè)已經(jīng)在全球范圍內(nèi)占據(jù)半壁江山，但是中國光伏發(fā)電裝機規(guī)模還很小，與我國光伏電池制造業(yè)的快速發(fā)展不成比例。目前，我國光伏發(fā)電主要用于解決偏遠地區(qū)無電人口的用電問題。我國生產(chǎn)的光伏電池九成以上都出口到國外市場，比如，2008年光伏電池產(chǎn)量的絕大部分（約98%）都用于出口[6]。以1MW光伏電池需多晶硅10-11t計算，2007年國內(nèi)多晶硅需求達1.2萬t左右，而2007年國內(nèi)多晶硅產(chǎn)量不足1000t，原料自給率不足10%。一直以來，我國的光伏產(chǎn)業(yè)始終受到“兩頭在外”的制約，光伏電池嚴重依賴海外市場，內(nèi)需嚴重不足。
1.2.2 研發(fā)和創(chuàng)新能力薄弱
我國光伏產(chǎn)業(yè)尚未建立起全面的研發(fā)和創(chuàng)新體系，也缺乏一些高新制造產(chǎn)業(yè)的支撐，光伏電池關(guān)鍵生產(chǎn)設(shè)備仍然被發(fā)達國家壟斷，生產(chǎn)線關(guān)鍵設(shè)備依賴進口。另外，我國光伏行業(yè)人才儲備不足，缺乏專業(yè)技術(shù)人員，關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)投入不足，研發(fā)和創(chuàng)新能力薄弱成為制約我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。
1.2.3 光伏發(fā)電成本依然較高
發(fā)電成本過高是制約國內(nèi)光伏發(fā)電市場快速發(fā)展的主要原因。目前，我國光伏發(fā)電成本為1.3-2.0元/（kW·h），遠高于普通火電0.30元/（kW·h）左右的發(fā)電成本。在如此高昂的成本下，只有依靠政府的大規(guī)模補貼才能推動光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2011年7月，國家發(fā)改委公布光伏發(fā)電上網(wǎng)電價1.15元/（kW·h），這將促進光伏發(fā)電的快速發(fā)展。
2004年以來全球光伏市場多晶硅供不應(yīng)求，導致太陽能光伏發(fā)電成本居高不下，主要原因是多晶硅的供應(yīng)增速已經(jīng)跟不上光伏產(chǎn)業(yè)的高速增長對多晶硅的需求，這種景象一直持續(xù)到2008年金融危機以前。金融危機以后，國際市場陡然萎縮，需求的下降導致了硅料和硅片價格快速下滑。目前全球經(jīng)濟形勢的逐漸好轉(zhuǎn)促使了光伏市場的回暖，盡管價格略有回升，但隨著大規(guī)模新增硅料生產(chǎn)線的建成和產(chǎn)能的釋放，多晶硅原料供應(yīng)已不再成為光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的阻礙。相關(guān)企業(yè)應(yīng)該加大研發(fā)力度，提高電池轉(zhuǎn)化效率、改進制備技術(shù)。在政府鼓勵政策的推動下，太陽能發(fā)電成本將會逐年下降。
結(jié)構(gòu)性、政策性、宏觀性的問題依據(jù)行業(yè)自身的力量不能解決。
2 發(fā)達國家光伏產(chǎn)業(yè)的扶持政策
世界主要發(fā)達國家光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速都是依靠結(jié)合本國實際情況的相關(guān)政策推動的。主要發(fā)達國家都制定了優(yōu)惠上網(wǎng)電價，對發(fā)電企業(yè)和安裝太陽能發(fā)電設(shè)備的居民提供補貼等，提高了企業(yè)和居民安裝太陽能的積極性，使光伏產(chǎn)業(yè)進入高速發(fā)展期。這些在以德國、美國、西班牙、希臘、日本為代表的發(fā)達國家的能源政策中有具體體現(xiàn)。
2.1 德國
德國于1999年啟動“10萬太陽能屋頂計劃”，計劃在6年內(nèi)安裝10萬套光伏屋頂系統(tǒng)，總?cè)萘?00-500MW。政府為該計劃提供10年無息貸款，且提供總費用37.5%的補貼。德國2004年開始實施的《可再生能源法》規(guī)定，電網(wǎng)公司要優(yōu)先購買屋頂太陽能所發(fā)電力，電網(wǎng)公司以0.574歐元/（kW·h）的價格收購裝機30kW以下的太陽能屋頂所發(fā)電力，以0.546歐元/（kW·h）的價格收購裝機30kW以上的太陽能屋頂所發(fā)電力。但居民從電網(wǎng)公司購電只需支付0.21歐元/（kW·h）的普通電價。光伏發(fā)電系統(tǒng)投入運行后上網(wǎng)電價20年不變，2005年1月1日以后投入運行的光伏發(fā)電系統(tǒng)上網(wǎng)電價每年降低5%[7]。
為了促使光伏企業(yè)降低成本，2009年1月1日生效的《德國太陽能新補助案》規(guī)定，太陽能年度上網(wǎng)電價由2008年以前年降幅5%，改成2009年和2010年分別降低8%、2011年降9%；獨立發(fā)電系統(tǒng)的補貼從2008年的年降6.5%，改成2009-2010年年降10%。目前德國的光伏發(fā)電系統(tǒng)裝機已經(jīng)占世界的50%。
2.2 西班牙
西班牙政府2001年制定了新“電力法”，規(guī)定電力公司必須高價購買太陽能所發(fā)電力；2004年開始實施“皇家太陽能計劃”，實行固定上網(wǎng)電價。裝機容量小于100kW的光伏系統(tǒng)，實行0.44歐元/（kW·h）（為平均電價的5.75倍）的上網(wǎng)電價，有效期為25年，25年后購電價格變?yōu)槠骄妰r的4.6倍。對裝機容量大于100kW的光伏發(fā)電系統(tǒng)，執(zhí)行0.23歐元/（kW·h）（平均電價的3倍）的上網(wǎng)電價。
2.3 美國
美國1997年提出“百萬屋頂計劃”，規(guī)劃到2010年美國將為100萬個家庭安裝太陽能屋頂，每個光伏屋頂將有3-5kW光伏并網(wǎng)發(fā)電系統(tǒng)。美國從2005年開始實施光伏投資稅減免政策，減免屋頂安裝光伏系統(tǒng)發(fā)電所獲收益投資稅，減免額相當于光伏系統(tǒng)安裝成本的30%。2008年年底政策到期后，又將該政策續(xù)延2-8年。具體條款包括：對于商用光伏項目的投資稅減免延長8年；住宅光伏項目的投資稅減免政策延長2年。除了延長減稅法案之外，美國財政部還通過直接提供貸款擔保的方式，為光伏電站投資者的融資提供幫助。2011年2月，美國能源部推出，包括太陽能系統(tǒng)設(shè)計、制造和安裝全過程的“SunShot”計劃，旨在到2020年前將太陽能系統(tǒng)成本降低75%，使太陽能光伏發(fā)電在美國迅速普及。
2.4 日本
日本能源缺乏，受傳統(tǒng)能源價格高漲的影響，日本政府非常重視對新能源的開發(fā)利用。日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省從1993年開始陸續(xù)出臺了“新陽光工程”、“5年光伏發(fā)電技術(shù)研究與開發(fā)計劃”和“住宅光伏系統(tǒng)推廣計劃”等政策措施，促進日本本土的太陽能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
根據(jù)日本的光伏發(fā)電扶持政策[8]，住宅和非住宅安裝光伏發(fā)電系統(tǒng)享受到的補貼和稅收的優(yōu)惠不同。安裝光伏發(fā)電系統(tǒng)的住宅，每個家庭可以按照7萬日元/kW的標準獲得補貼，每戶安裝光伏發(fā)電系統(tǒng)的家庭能獲得21萬-25萬日元的補貼；運行商用光伏發(fā)電系統(tǒng)的企業(yè)可以獲得光伏發(fā)電成本1/3的補貼；與地方政府合作實施一些太陽能發(fā)電項目的企業(yè)，可以獲得相當于發(fā)電成本50%的補貼。
2009年2月，日本政府出臺規(guī)定，要求電力公司以48日元/（kW·h）的價格回收用戶太陽能發(fā)電帶來的剩余電力，這個措施將實施10年。
3 發(fā)達國家對太陽能發(fā)電的補貼政策特點
3.1 制定合理的上網(wǎng)電價
上網(wǎng)電價能最有效地發(fā)揮資金杠桿作用。歐美和日本等太陽能應(yīng)用領(lǐng)先的國家都出臺了合理的太陽能發(fā)電上網(wǎng)電價，上網(wǎng)電價一般高于發(fā)電成本，這使得太陽能發(fā)電項目能夠有長期穩(wěn)定的合理回報，從而吸引設(shè)備制造商、發(fā)電系統(tǒng)運營商和投資者的積極參與，從而能夠推動整個行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。
3.2 通過立法確保太陽能發(fā)電并網(wǎng)
為了使太陽能所發(fā)電力能夠順利上網(wǎng)，歐、美、日等國家都通過立法或合約的形式將收購太陽能所發(fā)電力確定為電力公司的義務(wù)。德國、西班牙和加拿大的安大略省都是通過立法的方式，用法律保障太陽能發(fā)電順利并網(wǎng)；而法國和荷蘭則是通過政府參與的合約方式保障太陽能發(fā)電上網(wǎng)。
3.3 制定長期的補貼期限
發(fā)達國家的上網(wǎng)電價補貼政策都是長期的。太陽能發(fā)電系統(tǒng)的運營期限絕大部分都在20年以上，為了讓運營商能夠獲得持續(xù)穩(wěn)定的回報，發(fā)達國家制定的上網(wǎng)電費補貼年限大多數(shù)都在15-20年。
4 我國發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的建議
從發(fā)達國家的經(jīng)驗可看出，光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開政府的支持，在我國光伏產(chǎn)業(yè)“兩頭在外”的形勢下，大力促進太陽能的開發(fā)利用更是如此[9]。針對我國光伏產(chǎn)業(yè)現(xiàn)階段存在的問題，在政策、立法和市場方面提出以下建議。
4.1 政策方面
國家應(yīng)加大財政預(yù)算內(nèi)資金對光伏發(fā)電系統(tǒng)技術(shù)研發(fā)的投入，加大貼息資金的支持力度，重點用于推動太陽能資源普查與評價、重點實驗室建設(shè)、技術(shù)研發(fā)與推廣和示范工程建設(shè)等基礎(chǔ)工作。實行有利于生產(chǎn)和使用可再生能源電力的稅收政策，建議免除太陽能設(shè)備銷售環(huán)節(jié)的增值稅、減半征收發(fā)電環(huán)節(jié)的增值稅，在示范和推廣前期免除部分稅收。
4.2 立法方面
從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，各國都通過立法推動光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為促進可再生能源發(fā)展，我國曾于2006年實施了《中華人民共和國可再生能源法》，但光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)方面的法律法規(guī)還遠遠不夠，我國應(yīng)繼續(xù)加強在光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)方面的立法工作，采用法律法規(guī)的形式，將光伏產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠、貼息貸款、上網(wǎng)電價等相關(guān)政策固定下來。
4.3 市場方面
制定合理的上網(wǎng)電價是促進光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高企業(yè)發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)積極性和光伏發(fā)電大面積推廣應(yīng)用的先決條件。在我國針對光伏電站建設(shè)已經(jīng)經(jīng)歷了2輪特許權(quán)招標的基礎(chǔ)上，2011年7月，國家發(fā)改委公布的光伏發(fā)電上網(wǎng)電價1.15元/（kW·h）的政策，可以促進光伏發(fā)電的快速發(fā)展，改變我國光伏制造業(yè)嚴重依賴國外市場的畸形狀態(tài)。
但此次出臺的光伏發(fā)電上網(wǎng)電價采取了全國一刀切的做法，沒有考慮各地日照條件的不同，不利于光伏發(fā)電裝機的均衡發(fā)展。今后可根據(jù)我國各地區(qū)日照差異，根據(jù)日照條件不同設(shè)立不同的上網(wǎng)電價標準，這樣可以使日照條件不同地區(qū)的光伏發(fā)電項目獲得大致相同的投資回報率。
5 結(jié)語
光伏發(fā)電只有大規(guī)模的應(yīng)用，才能迅速降低成本，歐、美、日等光伏發(fā)電發(fā)展快的國家都在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期通過制定相關(guān)政策法規(guī)對光伏產(chǎn)業(yè)進行扶持，從而促進產(chǎn)業(yè)與市場的快速發(fā)展。因此我國非常需要借鑒國際先進經(jīng)驗，通過政策、立法和市場機制相結(jié)合的方式實現(xiàn)可再生能源產(chǎn)業(yè)的長久持續(xù)發(fā)展。
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